09 апреля 2012 года, 15:05 Статья председателя Донецкого областного совета А.М. Федорука в материалах международной научно-практической конференции «Региональное развитие – основа построения Украинского государства».
Приводим полную версию статьи:
УДК 332.021
СИСТЕМНА ОПТИМІЗАЦІЯ РЕГІОНАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ
Федорук А.М., Голова Донецької обласної ради
В статті розглянуто проблеми удосконалення регіональної політики в Україні, проаналізовано досвіду ЄС і інших країн світу в цій сфері, обґрунтовано напрями її системної оптимізації.
В статье рассмотрены проблемы совершенствования региональной политики в Украине, проанализирован опыт ЭС и других стран мира, обоснованы направления ее системной оптимизации.
Постановка проблеми в загальному вигляді, невирішені проблеми. В умовах нестійкого зовнішнього середовища, існуючої різниці між рівнем економічного, соціального і культурного розвитку регіонів України особливого значення набувають питання обґрунтування напрямів трансформації і розвитку регіональних господарських комплексів, що безпосередньо пов’язано із реалізацією державної регіональної політики і впливає на конкурентоздатність національної економіки. Враховуючи євроінтеграційні спрямування України, накопичений позитивний досвід країн ЄС в цій сфері і вітчизняні особливості, питання системної оптимізації регіональної політики в Україні носять актуальний характер і потребують наукового обґрунтування. Аналіз досліджень і публікацій останніх років. Коло проблем, пов’язаних із формуванням регіональної політики, її розвитком і удосконаленням, привертає увагу широкого кола вітчизняних і зарубіжних науковців, державних установ і суспільства в цілому. Аналіз досліджень в цій області показав, що досить широко розглянуті питання формування і розвитку нових пріоритетів в регіональній політиці і національній економіці [1, 2], проблеми комплексного розвитку регіонів [3, 4], питання регулювання регіонального розвитку [5] і ін. Одним із напрямів досліджень виступає обґрунтування напрямів адаптації найкращого світового досліду в сфері регіонального політики, в тому числі і досвіду країн ЄС. Цим питанням присвячені роботи А.В. Кузнецова, К.В. Павлова, І.Г. Андреєвої, О.А. Трухіної і ін. [6-8]. Але і досі триває дискусія відносно доцільності адаптації досвіду регіональної політики ЄС, його використання з урахуванням еволюції розвитку, редукції цілей, ефективності дії певних механізмів управління. З цих позицій, найменшим чином розглянуті можливості і напрями системної оптимізації регіональної політики в Україні на основі аналізу досвіду ЄС і інших країн світу, що потребує систематизації і всебічного наукового дослідження цих питань. Мета статті полягає у обґрунтуванні напрямів системної оптимізації регіональної політики України на основі аналізу національним умов і досвіду ЄС. Виклад основного матеріалу. Нині в Україні формується реформаторський підхід до широкого кола питань, що пов’язані із соціально-економічним розвитком, в тому числі і до формування державної регіональної політики. Президент України В.Ф. Янукович підчас свого виступу на засіданні Ради регіонів запропонував до переліку національних реформаторських пріоритетів внести реформу моделі управління регіональним розвитком, яка має оптимізувати державне управління в регіонах, підвищити його ефективність, стимулювати економічне зростання, передбачає її певну відповідність принципам регіональної політики Європейського Союзу. В Україні питанням формування ефективної регіональної політики приділяється значна увага, тому що продовжує існувати значна регіональна диспропорціональність, про що свідчать дані валового регіонального продукту у розрахунку на одну особу (рис. 1) і інші показники [9]. Так, у 2010 р. доходи населення у розрахунку на одну особу за регіонами змінювалися від 12,2 тис. грн. (Закарпатська обл.) до 21,3 тис. грн. (Донецька обл.), не говорячи про м. Київ, де вони складали 37,6 тис. грн., середньомісячна номінальна зарплата коливалася від 1659 грн. (Тернопільська обл.) до 2549 грн. (Донецька обл.) і 3431 грн. (м. Київ).
Рис. 1. Валовий регіональний продукт у розрахунку на одну особу за регіонами України, 2010 р.
Необхідно зазначити, що світова фінансова криза 2008-2009 рр. показала значну вразливість не лише регіонів із низьким рівнем економічного розвитку, а й промислово розвинених територій. На її фоні існуючи диспропорції у розвитку поглибилися, суттєво зменшилися можливості держави вирішувати проблеми регіонального розвитку із використанням традиційних методів надання трансферів із державного бюджету, Україна була змушена скорочувати бюджетні витрати, в тому числі і на потреби регіональної політики. Вплив кризових явищ показав, що можливості попереднього періоду економічного зростання, які базувалися на виробництві і експорті продукції із низькою часткою доданої вартості, майже вичерпані, і тому необхідним є пошук інших заходів стимулювання розвитку, в тому числі і на регіональному рівні. Аналіз реалізації регіональної політики в ЄС з урахуванням особливостей її розвитку на певних етапах і інституціонального забезпечення показав, що за досить довгий період (більш ніж 40 років) накопичений значний досвід із її формування, мала місце певна трансформація діяльності відносно організаційних засад, специфіки напрямів, інструментів реалізації тощо. Нині триває новий етап розвитку, який охоплює 2007-2013 рр. і спрямований (як і попередні) на заохочення регіонального розвитку шляхом розробки і інвестування регіональних програм, планування і координації розвитку певних регіонів, розв’язання регіональних проблем, що носять системний характер і спрямовані на оптимізацію регіональної політики в межах ЄС в цілому. Для поточного етапу регіональної політики ЄС характерним є скорочення кількості структурних фондів, укрупнення цілей їх діяльності, збільшення обсягів фінансування, що в цілому свідчить про оптимізацію механізмів її здійснення. На 2007-2013 рр. у якості основних виділено три цілі регіональної політики, які разом із пріоритетами, інструментами, інституціональною структурою системно представляють напрями її оптимізації. Це - конвергенція, регіональна конкурентоспроможність і зайнятість, європейська територіальна кооперація. Кожна із виділених цілей підкріплена пріоритетними напрямами, відповідно яким сформовано програми розвитку певних регіонів ЄС (рис. 2). Аналіз обсягів фінансування заходів на визначені цілі показав, що найбільшу частку коштів (81,5% від загальної суми асигнувань на регіональний розвиток на 2007-2013 рр.) спрямовано на реалізацію першої із них - «конвергенції», частки (в загальній сумі коштів) інших напрямів становлять відповідно 16% і 2,5%, що є значно меншим [10].
Рис. 2. Характеристика основних цілей і пріоритетів регіональної політики ЄС на 2007-2013 рр. (Побудовано на основі даних Постанови (ЄС) № 1080/2006 Європейського Парламенту і Ради від 5 липня 2006 р. «Про Європейський фонд регіонального розвитку та скасування постанови ЄС № 1783/1999».)
Загальний розподіл за країнами, який наведено в табл., показав переважне спрямування коштів «конвергенції» на території країн – «нових» членів ЄС, таких як Польща, Чехія, Румунія, Словаччина, Болгарія, Литва, Словенія і Естонія, сумарна частка яких перевищує 50%.
Таблиця Розподіл коштів на регіональну політику ЄС на 2007-2013 рр.[1]
Розподіл асигнувань здійснюється за складною схемою і залежить від чисельності населення, ступеню відставання від середнього по ЄС рівня ВВП на душу населення, крім того враховується рівень ВНД на душу населення (виділено три групи регіонів за цим показником - із рівнем до 82% від середнього по ЄС рівня, 82-99% і вище ніж 99%) і рівень безробіття. При цьому в регіони NUTS 2-го рівня (встановлюються за класифікацією Євростату) із рівнем ВВП на душу населення, що менший ніж 75% від середнього по ЄС, спрямовується 57,5% коштів із їх загальної суми. В регіони, де введений перехідний режим (Phasing-out) у зв’язку із статичними ефектами розширення, - 4%, а регіони додаткового ареалу дії Фонду гуртування – 20%. Серед країн, яким виділяються значні кошти на «конвергенцію» доцільно назвати і найбільш проблемні нині в межах ЄС країни – Грецію і Іспанію, частки яких становлять відповідно 6,9% і 9,3%. Крім того, для цілі «конвергенція» визначені додаткові умови для ряду регіонів і особливі правила фінансування при перехідному режимі, який введено для 16 регіонів бельгійської провінції Ено, західнонімецького Люнебургу і східнонімецьких округів Бранденбург – Південний-захід, Лейпциг, грецьких Аттики, Західної і Центральної Македонії, іспанських Астурії, Мурсії, Сеути і Мелільї, італійської Базиликати, австрійського Бургенланда, португальської Алгарви в британського Хайленда і Островів. Необхідно зазначити, що регіональні операційні програми цілі «конвергенція» впроваджено на територіях всіх країн ЦВЕ, а також на Мальті, в Греції, Іспанії, Італії, Португалії, у Східній Німеччині, заморських департаментах Франції, певних територіях Британії. Значне домінування у пріоритетах ЄС цілі «конвергенція» пов’язано із увагою, яку приділяється територіям, що відстають від інших за рівнем розвитку і де сконцентровано негативні соціально-економічні проблеми з метою їх вирішення, покрашення ситуації, активізації економічної активності тощо. Конвергенція, або поступове скорочення різниці у рівнях доходів певних регіонів в межах ЄС відповідає інтересам усіх країн-членів, оскільки наростання нерівності може (як показали недавні події в Греції, Іспанії і ін. країнах) спричинити напруження ситуації в середині країн і між ними і негативно відбитися на економічній, політичній і соціальній стабільності європейського угрупування. Аналіз світового досвіду із реалізації політики конвергенції показав, що найбільш ефективним він був в США і Канаді в межах двох об’єднаних ринків, але швидкість цього процесу в любому із часових інтервалів протягом 20-30 років становила в середньому 2% на рік і це при умові значно меншої диференціації ніж в ЄС. В цих регіонах конвергенція стимулювалася не лише зростанням капіталовкладень, розповсюдженням передового досвіду, а й широкомасштабною міграцією населення, федеральними трансферами, державними субсидіями, інфраструктурними проектами, пенсійними програмами і програмами гарантування мінімального рівня доходів. Порівнюючи існуючі програми в межах ЄС із подібними програмами в США і Канади, слід зазначити, що вони не є аналогічними по розмірам і колу питань. В межах ЄС конвергенція вперш за все заснована на процесах інвестування і передаванні досвіду інституційних моделей і в силу більш значних відмінностей здійснюється повільніше, але також має позитивні результати. Так, за останні десять років спостерігається тенденція скорочення розриву між регіонами за рівнем ВВП на душу населення, зменшення кількості відсталих регіонів (без врахування появи нових, які додалися у зв’язку із розширенням ЄС), зростання освітнього рівня громадян, розгортання зрушень у галузевій структурі економіки регіонів, що проявляється у переході до галузей із високим рівнем доданої вартості, зростаючому значенні наукоємних виробництв, структурних зрушеннях в таких галузях як металургійна, суднобудівна, вугільна. Позитивний досвід системної оптимізації регіональної політики в межах ЄС обумовлений не лише масштабами внутрішніх і зовнішніх фінансових ресурсів, а і таким факторами як: ефективна макроекономічна і структурна політика; цільове спрямування регіональних асигнувань і жорсткий моніторинг їх використання; використання моделі децентралізації національних систем управління на основі чотирьохрівневого механізму реалізації регіональної політики, оптимізації розподілу функцій між різними рівнями управління при умові збереження єдиного економічного простру і чіткої взаємодії партнерів; тісна взаємодія органів влади із такими соціальними партнерами як представники приватного бізнесу, профспілки, засоби масової інформації тощо; підвищення кваліфікації управлінського персоналу, як робітників органів влади, так і інших соціальних груп за програмами розвитку управлінської креативності, новітніх методів управління тощо. Крім того, наявність поряд із ціллю «конвергенція» двох інших цілей в регіональній політиці говорить про перенесення акценту із виключної підтримки проблемних територій до поєднання цих задач із наданням динамізму розвиткові всіх інших європейських регіонів. Так, до ареалу другої цілі (конкурентоспроможність) увійшли майже всі території ЄС, що не увійшли до ареалу цілі «конвергенція», а це в основному країни із високим рівнем доходів і економічного розвитку. Таким чином, системного характеру регіональній політиці ЄС надають ранжування цілей, виділення відповідно ним пріоритетів, коштів на фінансування, перерозподіл засобів і заходів моніторингу, єдина система класифікації існуючих регіонів тощо. Необхідно зазначити, що в ЄС існують і певні проблеми, які пов’язані із необхідністю подальшого удосконалення систем регіонального управління. До них слід віднести структурні проблеми із зайнятістю населення і його кваліфікаційною підготовкою, відсталість регіональних систем охорони здоров’я і соціального забезпечення, наявність «груп тиску», які переслідують лише власні інтереси, коли форсують інфраструктурну відсталість регіону з метою збільшення дотацій і отримання коштів від держави на покриття витрат і ін. І хоча нині діюча в ЄС модель регіонального політики підтвердила свою життєздатність і ефективність у рішенні економічних проблем регіонів, вона потребує постійного коректування в міру виникнення проблем структурного і інституційного характеру, що має враховуватися і в процесі системної оптимізації регіональної політики в Україні. Висновки і перспективи подальших досліджень. Дослідження проблем формування регіональної політики показало, що не можна обмежуватися лише поступовим скороченням різниці у рівнях доходів певних регіонів країни, необхідним є більш загальний підхід, який полягає у системній оптимізації регіонального розвитку. Стратегія системної оптимізації розглядає кожний регіон як складову загальної національної системи. Враховуючи, що з економічної точки зору любий регіон є більш однорідним ніж країна в цілому, стратегії розвитку доцільніше формувати саме на регіональному рівні. Практично у кожному регіоні є програми і проекти, які можуть набути національного статусу і стати відправною точкою економічного зростання, а їх виконання буде залежати від якості роботи місцевої влади, її здатності залучати інвестиції, активізувати діяльність всіх ланок регіональних економічних систем. Виходячи із цих позицій найбільш прийнятним для національних умов України постає підхід, що заснований на системному поєднанні в регіональній політиці засобів стимулювання внутрішнього потенціалу регіонів при певному збереженні перерозподілу ресурсів на користь найбідніших територій. За такого підходу державна регіональна політика має зосередитися на формуванні якісно нових, інноваційних «точок зростання» (в межах певних регіонів), використанні ресурсів для утворення механізмів саморозвитку територій. В регіональній політиці має використовуватися більш широко принцип конкуренції, дія якого забезпечуватиме оптимізацію розвиткові як окремих територій, так і країни в цілому.
Література
10.Cohesion Policy 2007-13/ Commentaries and official texts. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http: // ec.europe.eu / regional_policy / sources. пресс-служба |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
