Інститут економіко-правових досліджень НАН України

Громадянське суспільство як явище характеризується цілою низкою різноманітних ознак, і необхідно підкреслити, що перелік запланованих заходів достатньо чітко орієнтований на їх втілення, зокрема це стосується завдань, спрямованих на підвищення рівня освіти громадськості, а також численних заходів соціокультурного характеру. Все це, як обґрунтовують автори Обласної цільової програми зі сприяння розвитку громадянського суспільства у Донецькій області (далі – Програма), обумовлює необхідність удосконалення чинного законодавства в цій сфері в частині сприяння місцевому розвитку за рахунок створення належних умов для участі членів територіальних громад в управлінні місцевими справами.

Крім того, громадянське суспільство має складну, багаторівневу структуру, що включає в себе не лише соціальні та економічні відносини, але й правові, релігійні та етнічні. Останнім за питомою вагою у переліку заходів Програми відведене провідне місце, що в майбутньому, безперечно, позитивно впливатиме на результативні показники її виконання.

Разом з тим, неважко помітити певну незбалансованість у структурних елементах самої Програми. Так, якщо мета Програми охоплює ключові аспекти проблеми, а завдання являють собою розгорнутий перелік, то результативні показники виконання Програми вже видаються помітно вужчими. Основна проблема полягає в тому, що певна кількість завдань (так само, як і результативних показників) не знайшли свого втілення у конкретних заходах Програми. Незважаючи на безліч запланованих фестивалів, семінарів та громадських слухань, взагалі відсутні заходи, спрямовані на розв’язання передбачених Програмою завдань щодо «запровадження європейських механізмів контролю органів виконавчої влади за діяльністю інститутів громадянського суспільства». При цьому, скоріш за все, малося на увазі дещо інше: запровадження європейських механізмів контролю інститутів громадянського суспільства за діяльністю органів виконавчої влади.

Як зазначалося, серед запланованих завдань провідну роль відведено здійсненню заходів, спрямованих на підтримку національних меншин, молоді, ветеранів, чорнобильців тощо. Водночас не було передбачено заходів щодо налагодження конструктивного діалогу з правозахисними організаціями. Зазначений аспект відіграє не менш важливу роль, аніж інші, оскільки правова захищеність громадян і всебічне забезпечення прав і свобод людини є ключовими ознаками громадянського суспільства. У такому контексті, враховуючи суспільну значущість проблеми соціальної напруженості відносин громадськості з правоохоронними органами, може бути запропоновано окремо передбачити у Програмі проведення громадських обговорень за участю представників правоохоронних органів та правозахисних організацій, де представники органів виконавчої влади виконуватимуть посередницьку роль модераторів.

Іншою, не менш важливою складовою Програми, що потребує окремої уваги, є питання міжетнічних та міжнаціональних відносин, зокрема в частині впровадження заходів виховання толерантності в українському суспільстві. У п. 16 Розділу V «Результативні показники виконання Програми» названо «залучення представників різних національностей Донецького регіону до вирішення проблем громадянського суспільства». При цьому в інших розділах Програми недостатньо уваги приділено виробленню конкретних заходів для досягнення цієї мети.

Останнім часом як у науковій літературі, так і в аналітичних матеріалах правоохоронних органів України дедалі ширше актуалізується проблема стабільно високої кількості правопорушень, які вчиняються представниками етнічних меншин, у тому числі особами мусульманського віросповідання, котрі постійно або тимчасово проживають на території нашої країни, в тому числі й Донецької області. Серед причин такого стану справ фахівці виділяють активізацію міграційних процесів в Україні, а питання впливу цього чинника на поширення такого явища, як релігійний екстремізм, наразі залишається недостатньо дослідженим. 30 травня 2011 року Указом Президента України № 622/2011 було затверджено Концепцію державної міграційної політики. Ця Концепція визначає напрями, стратегічні завдання державної міграційної політики України, принципи і пріоритети діяльності державних органів у сфері міграції, напрями вдосконалення її законодавчого і інституційного забезпечення, а також механізми реалізації Концепції. Серед стратегічних напрямів державної міграційної політики і механізмів її реалізації згадано протидію проявам расизму, ксенофобії та релігійної нетерпимості, формування толерантного відношення населення до мігрантів. Перелік цих заходів однією низкою означає, що всі вони належать до таких, які стосуються тільки населення України.

За висновками вчених, події останніх років показують, що основною загрозою, яка породжується недостатньою ефективністю контролю за міграційними процесами, є виникнення в приймаючій країні груп населення, ментально відмінних від корінного населення та, як наслідок, різке підвищення рівня взаємної ксенофобії, нетерпимості, а потім – і екстремізму.

Україна є країною з великим ступенем етнічної гомогенності. Дві найбільші національності України – українці й росіяни, на етнічному рівні не відчувають антагонізму одне з одним, чому сприяє їх мовна, конфесійна, культурна та історична наближеність. На користь цього свідчить і високий відсоток українсько-російських браків. Прояви ж ксенофобії, національної ворожнечі, релігійного екстремізму, що поширюються останнім часом, викликано проникненням до України представників некорінних для України національностей, носіїв чужих для слов’янського населення України мов, конфесій, культури й менталітету.

У зв’язку з цим, може бути запропоновано доповнити положення Програми вказівкою на конкретні завдання, що передбачають формування в суспільстві засад не однобічної, а взаємної толерантності представників різних національностей, конфесій та культур. Важливо зазначити й те, що реалізація заходів, які визначено в Концепції державної міграційної політики України, завжди розпочинається саме на регіональному рівні та має, відповідно свої особливості в різних областях України. Тому, зокрема, на рівні Донецької області доцільним є включення до переліку завдань Програми заходів щодо переорієнтації пріоритетів: від безумовного заохочення толерантного ставлення до іммігрантів – на посилення захисту інтересів корінного населення.

Крім того, Програма містить і низку положень, які вбачаються суперечливими з огляду на можливість їх практичної реалізації, а також наслідки вжиття запропонованих наслідків.

1. У Вступі до Програми зазначено, що її розроблено з урахуванням завдань і положень Конституції України, а також низки відповідних  законодавчих актів. Однак враховуючи те, що її розробником і відповідальним виконавцем є Головне управління взаємодії з громадськістю та у справах національностей і релігій Донецької обласної державної адміністрації, слід звернути увагу на необхідність урахування й низки інших нормативно-правових актів України, що при цьому не було названо, а саме: у питаннях реалізації заходів щодо захисту прав і інтересів корінного населення у відносинах з представниками інших національностей, конфесій та культур – Указу Президента України від 30.05.2011 р. № 622/2011 «Про Концепцію державної міграційної політики» та підписаного Україною 26.09.2009 р.  Меморандуму про взаєморозуміння між Міністерством закордонних справ України та Генеральним Секретаріатом Ліги арабських держав; стосовно ж будь-яких заходів за участю релігійних організації – Закону України «Про свободу совісті і релігійні організації».

2. Потребує уточнення низка положень Програми стосовно визначення меж взаємодії таких інститутів громадянського суспільства, як релігійні організації, з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Законом України «Про свободу совісті та релігійні організації» у ч. 2 ст. 7 до релігійних організацій віднесено релігійні громади, управління і центри, монастирі, релігійні братства, місіонерські товариства (місії), духовні навчальні заклади, а також об’єднання, що складаються з вищезазначених релігійних організацій.

У Розділі І Програми, п. І.І «Визначення термінів» поняття «громадянське суспільство» визначено саме у розумінні незалежного від держави положення інститутів громадянського суспільства, тобто певної їх автономності й відмежування від органів державної влади та місцевого самоврядування. Втім, наступний абзац – «Інститути громадянського суспільства» називає серед таких релігійні організації, а далі поняття сприяння розвитку громадського суспільства дається в розумінні «…налагодження ефективної взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з інститутами громадянського суспільства» (абз. 3). З урахуванням цього, необхідним вбачається доопрацювання відповідних окремих положень Програми з метою приведення її у відповідність до норм ст. 35 Конституції України та низки інших норм, які закріплено в Законі України «Про свободу совісті і релігійні організації», що є неприпустимим. Це також підтверджує аналіз змісту інших положень Програми.

Так, у Розділі ІІ «Мета програми» серед основних проблем названо, зокрема недосконалість чинного законодавства, що створює «…штучні бар’єри для утворення та діяльності інститутів громадянського суспільства», а також вказано, що «більшість інститутів громадянського суспільства не має доступу до державної фінансової підтримки та вітчизняної благодійної підтримки». Ці проблеми, як можна твердити, навряд чи можна безоглядно відносити до тих, що дійсно мають місце.

По-перше, у тексті Програми її розробниками наведено дані про кількість громадських організацій, яких у Донецькій області нараховується 1764 (станом на 01.01.2013 р.). Водночас, при цьому не вказується, чи достатня така кількість для задоволення потреб суспільства, чи, навпаки, таких організацій вже забагато. Отже, навіть і така кількість жодним чином не може свідчити про наявність якихось «штучних бар’єрів» для легалізації таких інститутів громадянського суспільства. Що стосується відомостей про кількість серед них релігійних організацій, то про стан справ у цій сфері найбільш переконливо свідчать дані Міністерства культури України про стан і тенденції розвитку релігійної ситуації та державно-конфесійних відносин по Україні загалом: їх мережа представлена 55 віросповідними напрямами, в межах яких діє 36500 релігійних організацій, в тому числі 85 центрів та 290 управлінь, 35013 релігійних громад (справами церкви опікується 30880 священнослужителів), 471 монастир (чернечий послух несуть 6769 ченців), 360 місій, 80 братств, 201 духовний навчальний заклад (навчається 1975 слухачів), 12899 недільних шкіл. І це – лише за останніми даними станом на 1 січня 2012 р. Також слід враховувати, що кількість релігійних організацій з того часу суттєво збільшилася, і жодних показників, які свідчили би про їх скорочення, взагалі немає.

По-друге, стосовно релігійних організацій вбачається суперечливою вищезгадана констатація проблеми відсутності доступу до державної фінансової підтримки та вітчизняної благодійної підтримки, адже у світській демократичній державі, якою є Україна, є неприпустимим надання їм «допомоги» за рахунок бюджетних коштів.

По-третє, з урахуванням вищенаведеного, низку інших положень Програми за жодних умов не може бути застосовано до релігійних організацій, а саме:

- представництво інтересів громадян в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування (п. 3 абз. 2 Розділу IV). Це здатне призвести лише до «зрощення» церкви та влади, тобто до ситуації, коли релігійні діячі втручатимуться у сфери, що є взагалі далекими від їх роду діяльності – наприклад, житлово-комунального господарства, торгівлі, транспорту тощо;

- «сприяння становленню та розвитку мережі…» (всіх інститутів громадянського суспільства, в тому числі релігійних організації), як це визначено у завданнях, на яких базується досягнення мети Програми. Те ж стосується завдань налагодження ефективної взаємодії інститутів громадянського суспільства з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, розвитку інститутів соціального партнерства між владою, бізнесом та інститутами громадянського суспільства та удосконалення порядку участі інститутів громадянського суспільства у прийнятті рішень органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування тощо (Розділ IV).

З огляду на це, потребує конкретизації питання визначення меж участі в реалізації заходів, передбачених Програмою, релігійних організацій, передусім у частині обмеження їх впливу на діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Ігнорування вимог Конституції України та Закону України «Про свободу совісті і релігійні організації» створить умови не для прогресивного розвитку громадянського суспільства, а навпаки, для повернення в зовсім інші часи, коли церква мала в суспільстві такі саме позиції, як і державна влада.

3. «Створення умов для проведення громадських експертиз діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, громадських антикорупційних експертиз проектів нормативно-правових актів та забезпечення врахування їх рекомендацій» (одне із завдань, на яких базується досягнення мети Програми – Розділ IV) вбачається доцільним виключити з тексту Проекту, оскільки цей захід матиме наслідком лише збільшення штатної чисельності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування й невиправданих витрат бюджетних коштів на утримання такого апарату. Також із тексту не є зрозумілим, у чому полягає мета проведення громадської експертизи, як не міститься й відповіді на запитання про те, на якому підґрунті і з урахуванням якого досвіду було сформульовано таке положення. Відповідно, «створення умов» ще не означає розроблення і впровадження найголовнішої складової діяльності в окреслених напрямах – процедури проведення громадських експертиз і можливості громадськості справляти дієвий, а не формальний вплив на вирішення питань місцевого значення.